醫藥網5月28日訊　目前，我國藥品上市許可持有人（MAH）制度試點已逾3年。根據2018年10月國務院向全國人大常委會提交審議的試點實施情況報告，截至2018年9月底，10個試點省（市）共提出持有人申請1118件（按藥品注冊申請受理號計），已有186件獲準藥物臨床試驗、122個藥品獲準上市，試點工作取得了階段性成效。

 

　　從近期全國人大向社會公開征求意見的《中華人民共和國藥品管理法（修訂草案）》可以看出，藥品上市許可持有人制度已正式列入法條，一旦通過審議，將在全國施行，不再限于試點省份。

 

　　隨著試點接近尾聲、全面實施即將拉開序幕，持有人藥品銷售問題開始成為企業和監管部門關注的重點之一。一方面，持有人企業如果不能順利實現藥品上市銷售，就無法真正獲得創新回報；另一方面，部分政策法規對持有人藥品銷售行為的規定尚不明確。事實上，部分持有人在試點藥品銷售過程中確實遇到了一定的困擾，因此，有必要對此問題進行分析探討。

 

 

 

　　根據2016年國務院印發的《藥品上市許可持有人制度試點方案》，允許研發機構作為持有人，委托“行政區域內具備資質的藥品生產企業生產批準上市的藥品”，并委托“受托生產企業或者具備資質的藥品經營企業代為銷售藥品”。

 

　　2017年8月，原國家食品藥品監管總局發布系列政策解讀，其中明確藥品研發機構持有人“具備藥品經營資質的，可以自行銷售所持有品種”。隨后，在《總局關于推進持有人制度試點工作有關事項的通知》（食藥監藥化管〔2017〕68號）中，進一步說明“藥品研發機構、科研人員作為持有人的，可以自行銷售藥品，但應具備藥品管理法規定的藥品經營的能力和條件”。

 

　　從以上文件可以看出，政策層面在試點開始階段，對持有人銷售藥品持謹慎態度，試點方案僅賦予持有人“委托銷售”藥品的權利，但并未明確其能否“自行銷售”。

 

 

　　隨著試點工作的深入和適用范圍的擴大，提出持有人申請的單位已不限于研發機構，部分藥品生產企業、集團公司通過批準文號轉移等方式成為持有人，還有少數研發機構同時也是藥品經營企業。這些藥品生產、經營企業大多具備自行銷售藥品的能力。因此，相關政策進行了調整，不僅明確了持有人“自行銷售”藥品的權利，還將持有人可自行銷售藥品的要求，從“具有藥品經營資質”放寬到“只要具備藥品管理法規定的藥品經營能力和條件”。

 

　　2018年7月，在《國家藥品監督管理局關于藥品上市許可持有人試點工作藥品生產流通有關事宜的批復》（國藥監函〔2018〕25號）中，進一步明確“持有人的資質證明文件可作為產品銷售的資質證明文件”。也就是說，非藥品生產、經營企業持有人只要符合藥品經營質量管理規范要求，并保證藥品配送過程和質量管理體系持續合規，則不需要申領《藥品生產許可證》或《藥品經營許可證》就可以自行經營、銷售所持有藥品。

 

 

　　這里需要特別指出的是，試點方案、政策解讀及后續相關文件中所述的藥品“銷售”，并不是通常意義上商品交換過程中“一手交錢一手交貨”式狹義的“銷售”，其本意是指藥品經營行為，不僅涵蓋物流、票流、資金流、信息流等過程，也包括藥品經營質量管理的系列活動。值得注意的是，在最新藥品管理法修訂草案中，相關法條已表述為“藥品上市許可持有人可以自行經營藥品，也可以委托藥品經營企業經營”，用“經營”代替了前述持有人政策文件中的“銷售”一詞，從而避免了歧義。

 

 

 

　　從法理上說，試點方案既已賦予持有人生產藥品的權利，那么自然就賦予其售出藥品、獲得收益的權利。實際上，無論持有人是否具備藥品經營條件，其在完成生產后都必然會產生“銷售藥品”這一行為，而且行為主體只能是本單位，無法委托或通過其他單位代為實施。

 

　　根據我國稅法有關規定：銷售商品的單位，對外發生經營業務收取款項，收款方應當向付款方開具發票，并按規定繳納增值稅和企業所得稅。同時，稅法也規定任何單位不得開具與實際經營業務情況不符的發票。而實際經營業務的判定依據是《營業執照》“經營范圍”或《事業單位法人證書》“宗旨和業務范圍”項目下的內容。因此，如果持有人經營或業務范圍沒有藥品生產、銷售等內容，將無法通過稅控系統向藥品購買方開具發票，也就無法完成實際銷售。這就是試點中少數純粹的研發機構型持有人遇到的藥品銷售問題。

 

 

　　由于國務院試點方案中并未明確持有人能否直接銷售藥品，而后續允許持有人直接銷售藥品的政策文件均為國家藥監部門所發布，且如前文所述，方案及文件中“銷售”一詞存在歧義。所以，工商（市場監管）部門在收到純粹的研發機構型持有人增加經營范圍的許可申請時，往往感到辦理依據不足。

 

　　為解決這個問題，上海市藥監局和工商局本著實事求是、服務企業的原則，聯合印發了《關于藥品上市許可持有人銷售所持有藥品資質問題的通知》（滬食藥監藥管〔2018〕190號），明確持有人可以憑《藥品注冊批件》或《藥品補充申請批件》，向工商（市場監管）部門申請變更登記增加經營范圍，經營范圍表述為“藥品委托生產（詳見藥品上市許可持有人藥品注冊批件）”。據此，和記黃埔醫藥（上海）有限公司、上海安必生制藥技術有限公司等幾家持有人順利增加了《營業執照》經營范圍并完成稅種變更，銷售問題得以解決。

 

 

　　此外，由于藥品銷往公立醫療機構需要執行“兩票制”，試點中，部分持有人因不具有藥品經營或市場運營能力，只能開票銷售給一家藥品經營企業作為總代理商，再向下游銷售。但是總代理商往往也不具有全國配送能力，還必須再開一票銷售給地區分銷商，再銷售、配送到公立醫療機構，這樣就違反了“兩票制”，也是一個問題。

 

 

 

　　根據前文的試點實施情況報告，截至2018年9月底，提出持有人申請的單位中，藥品生產企業申請占七成，藥品研發機構申請接近三成。因此，未來一段時間內生產企業型持有人可能是市場銷售的主體。不過，隨著各方面配套制度的成熟完善，研發機構型持有人比例預計將呈現不斷上升趨勢。

 

 

　　在銷售路徑方面，生產企業型持有人與現階段藥品生產企業相比可能不會發生較大變化；研發機構型持有人為專注于藥品研發和上市后管理，可能傾向于委托經營，即尋求總代理商負責市場營銷；少數集團公司型持有人一般會委托集團內生產企業生產，再委托集團內經營企業營銷。值得注意的是，由于法規沒有禁止，今后不排除持有人出于某種目的將同一品種委托多家經營企業營銷的情況。

 

　　這里還需要指出的是，相關文件中允許持有人委托受托生產企業銷售藥品，筆者認為不妥，這不僅突破了現行《藥品流通監督管理辦法》第九條“藥品生產企業只能銷售本企業生產的藥品，不得銷售本企業受委托生產的或者他人生產的藥品”的規定，而且還會帶來一定的監管風險。不過，在最新藥品管理法修訂草案中已調整了表述，法條中并沒有明確允許持有人委托受托生產企業經營。

 

 

　　在物流路徑方面，因為允許持有人多點委托生產、委托經營，且持有人本身藥品經營條件各不相同，在法規允許的前提下，企業更傾向于采用最短的物流路徑銷售藥品，所以情況較現階段將更加復雜。比如，對于大輸液等貨值較低、體積或重量較大的品種，以及需要冷鏈儲運的品種，持有人放行委托生產的藥品后，可能不會將之運回本企業，而是直接儲存在受托生產企業或生產地藥品經營企業、物流企業的倉庫中，并與其對接相關計算機系統，當持有人接到購買方訂單后，在開具發票的同時向儲存企業發送配送指令，由儲存企業完成配送。又如，集團公司型持有人可能會根據需要，在集成計算機系統的基礎上，在集團內部交叉生產、經營、儲運。這些情況都將給藥品監管帶來新的課題和挑戰。

 

 

　　為解除當前持有人銷售藥品過程中遇到的困擾，同時也未雨綢繆，預判全面實施持有人制度后可能會遇到的問題，筆者建議下一步應至少在以下三個方面對政策法規進行適當調整：

 

　　一是參照上海市有關部門的做法，由國家市場監管總局牽頭，會同國家藥監局、國家稅務總局等部門，聯合發文明確持有人在《營業執照》等證照經營范圍中增加藥品生產、經營或銷售的條件，以及相關辦理程序和要求等。同時，適時修訂《藥品管理法》《公司登記管理條例》《國民經濟行業分類》等法規和標準有關內容，確立持有人銷售所持有藥品的權利并進一步規范管理。

 

　　二是各省級衛生健康主管（或醫療保障）部門應會同藥監、工商（市場監管）等部門，修訂公立醫療機構藥品采購“兩票制”認定規則，明確不具備經營條件、尤其是純粹的研發機構型持有人委托一家藥品經營企業經營所持有藥品時，向受托經營企業開具的發票可不視為一票。

 

　　三是國家藥監局應加緊組織對《藥品流通監督管理辦法》《藥品經營質量管理規范》等規章進行修訂，制訂細化《藥品上市許可持有人管理辦法》《藥品信息化追溯體系建設指導意見》等規定，對許可持有人委托經營、委托儲存配送、藥品直調、質量體系審計評估、質量協議簽訂、藥品追溯和質量管理責任落實等提出具體要求，同時也明確對違規行為的罰則。

 

 

　　上市許可持有人藥品銷售問題關系到持有人新藥創制的積極性，關系到制度能否真正落地，關系到醫藥行業轉型升級。切實幫助持有人打通銷售環節，必將有力推進藥品上市許可持有人制度的全面實施！